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瀘州沱江六橋（攝影/王宇）

在新的財稅體系下，各地為了籌集資金發(fā)展公路行業(yè)進(jìn)行了多種嘗試，其中最有特色的做法是通過補(bǔ)償資源推動項目的實(shí)施。本文嘗試著對這類做法進(jìn)行梳理，與業(yè)內(nèi)同仁分享。

(資料圖片)

補(bǔ)償公路項目的原因和原則

▌資源補(bǔ)償公路項目的基本原因

資源補(bǔ)償公路項目的基本前提是，公路項目是投資項目，無論是收費(fèi)還是不收費(fèi)，其產(chǎn)生的現(xiàn)金流無法補(bǔ)償投資，或者無法實(shí)現(xiàn)投資收益。由于公路項目投資額巨大且具有較強(qiáng)的公益性，投資主體都是有政府背景的國有企業(yè)，在投資論證和決策時需要進(jìn)行財務(wù)分析。只有分析結(jié)論達(dá)到投資主體要求的投資收益水平時，投資主體才會投資該項目。為了實(shí)現(xiàn)投資的收支平衡，需要匹配一些資源，這些資源具有較強(qiáng)的市場性，能夠在一定程度上彌補(bǔ)甚至補(bǔ)充公路項目收益不足的缺陷。

▌資源補(bǔ)償公路項目的基本原則

資源補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)是彌補(bǔ)項目財務(wù)不平衡的缺陷，因而選擇資源的基本原則是，資源開發(fā)所能帶來的高于自身行業(yè)要求的超額收益能夠平衡公路建設(shè)項目的收益缺口，總體上使項目整體具有投資可行性。

為了達(dá)到這一目標(biāo)，對項目的分析應(yīng)當(dāng)有明確的方法。通常包含兩種，其一，為資源項目與公路建設(shè)項目搭建統(tǒng)一的財務(wù)模型，以項目整體的收益率作為核心分析指標(biāo)進(jìn)行計算；其二，通過評估資源的價值來與公路建設(shè)項目的資金缺口進(jìn)行平衡，如采用折現(xiàn)現(xiàn)金流法分析，以資源項目的行業(yè)折現(xiàn)率或投資主體要求的內(nèi)部收益率作為核心分析指標(biāo)進(jìn)行評估計算。無論何種方法均要求公路及資源項目的投資、收入和支出等各參數(shù)都能夠較為可靠的計量和預(yù)測。

▌資源補(bǔ)償公路項目的主要特點(diǎn)

由于通常配套資源都來源于地方政府，因此資源補(bǔ)償類項目的實(shí)施主體一般都是地市級或者縣市級地方政府，其中公路類項目是政府急于建設(shè)或至少關(guān)注度比較高的項目。

從投資主體來看，能夠與政府方談判并讓政府方誠心誠意將有效資源拿出來作為補(bǔ)償?shù)耐顿Y主體，通常也是央企或民營企業(yè)。這類企業(yè)更加關(guān)注投資收益水平，因而在決策前有意愿也有能力推動與政府方的談判以爭取資源補(bǔ)償。

從運(yùn)作模式上看，資源補(bǔ)償不涉及地方政府的未來財政支出責(zé)任，因而沒有地方政府債的風(fēng)險，相對而言合規(guī)屬性比較強(qiáng)。

盤活并延伸交通資產(chǎn)

交通資產(chǎn)是指與交通基礎(chǔ)設(shè)施共同設(shè)計、立項并建設(shè)和管理的資產(chǎn)，如服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站，公路邊坡以及路邊的建筑控制區(qū)等。盤活交通資產(chǎn)比較典型的做法是將服務(wù)區(qū)的停車、休息和加油等功能進(jìn)行延伸，通過設(shè)立物流園區(qū)或增加商業(yè)區(qū)等相關(guān)服務(wù)設(shè)施，提高經(jīng)營屬性，獲得經(jīng)營收益以補(bǔ)充投資項目。

▌傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新

依托高速公路可以開展的能源業(yè)務(wù)，包括加油站、加氣站、充電站（樁）、加氫站等配套設(shè)施，以及光伏發(fā)電等。能源銷售是高速公路服務(wù)區(qū)的重要服務(wù)內(nèi)容，高速公路因其封閉性，加油站經(jīng)營具有較大的排他性，利潤空間較大。根據(jù)對山東、浙江、廣東及湖北的考察了解，服務(wù)區(qū)油品銷售業(yè)務(wù)占服務(wù)區(qū)總收入的80%。因而多數(shù)公路經(jīng)營企業(yè)會成立獨(dú)資或合資的能源公司運(yùn)營。

按照規(guī)劃設(shè)計，普通公路沿途也都建有服務(wù)設(shè)施。盤活這類設(shè)施也是各地交通主管部門和經(jīng)營主體正在考慮的問題。

▌延伸服務(wù)區(qū)的服務(wù)內(nèi)容

東部省份在精細(xì)化公路管理的過程中已經(jīng)有了很多的嘗試。如江蘇交控2015年對所管理的全部服務(wù)區(qū)進(jìn)行精細(xì)化管理，梅村服務(wù)區(qū)打造購物中心，日均?？寇囕v從1.8萬輛次增加到2.2萬輛次；芳茂山服務(wù)區(qū)改造成恐龍樂園，車輛平均?？繒r長從25分鐘延長到35分鐘；陽澄湖服務(wù)區(qū)變身蘇州園林，日均營收增長90%。

中西部省份也做了很多嘗試并有一些較為成功的案例。湖北潛江服務(wù)區(qū)借助潛江市“中國小龍蝦之鄉(xiāng)”的底蘊(yùn)，吸引了國內(nèi)知名西餐連鎖品牌和富有地方特色的名優(yōu)產(chǎn)品，2015年擴(kuò)建后南北兩區(qū)占地面積10萬平方米，建筑面積2萬平方米，日均接待車輛6000輛次、接待人員2萬多人次，年銷售額近4000萬元。成都天府國際機(jī)場高速服務(wù)區(qū)，距離天府國際機(jī)場僅15公里。服務(wù)區(qū)坐落在龍泉山脈，內(nèi)部設(shè)計了風(fēng)格時尚的現(xiàn)代商業(yè)綜合體，在候機(jī)的同時近觀龍泉山風(fēng)光，喝茶曬太陽，在休閑中化解了差旅的辛勞。同在四川的樂西高速大風(fēng)頂服務(wù)區(qū)，設(shè)在馬邊縣和美姑縣之間，占地約26.7萬平方米，以湖泊為中心，規(guī)模比傳統(tǒng)服務(wù)區(qū)大3～4倍。不僅自然風(fēng)光絕佳，當(dāng)?shù)氐娜宋奶厣臀幕采钌铉澘淘诜?wù)區(qū)的設(shè)計建設(shè)之中，將服務(wù)區(qū)的小憩轉(zhuǎn)變成彝文化參觀之旅。

▌延伸公路沿線資源的使用

高速公路運(yùn)營企業(yè)探索“交通+新能源”模式，在高速公路收費(fèi)站、服務(wù)區(qū)、匝道圈、路邊坡等場景下進(jìn)行光伏項目建設(shè)，以資源開發(fā)促進(jìn)高速公路綜合效益最大化。信息顯示，截至2022年初，山東高速集團(tuán)光伏電站裝機(jī)總?cè)萘客黄?00兆瓦，已建成電站年發(fā)電量可達(dá)1.1億千瓦時，有效地降低了高速公路的用電成本，預(yù)計可實(shí)現(xiàn)年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤3.4萬噸，減排二氧化碳10萬噸。此外山東高速還在研究推進(jìn)邊坡光伏試驗及地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，為光伏在公路沿線的設(shè)計和應(yīng)用提供標(biāo)準(zhǔn)支持。

此外，由于物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用，帶動了智慧公路的發(fā)展，逐漸使公路沿線資源及行業(yè)數(shù)據(jù)的價值體現(xiàn)出來。如智慧公路建設(shè)形成的公路大數(shù)據(jù)中心，以及相關(guān)智能設(shè)施、裝備所能匯集的數(shù)據(jù)，能夠很好地為社會管理者以及道路使用者服務(wù)，從而產(chǎn)生價值。

補(bǔ)充沿線資源的做法

沿線資源，是指公路沿途的資源，包括公路路域外的沿線資源。如交旅融合，交通加區(qū)域開發(fā)以及因地制宜開發(fā)資源等。

瀘州國窖大橋（攝影 / 王宇）

▌交旅融合

遵義市在建設(shè)赤水河谷旅游公路時，依托沿線的佛光巖、赤水大瀑布、四洞溝、燕子巖國家森林公園等六大景區(qū)，建設(shè)二級公路并增設(shè)慢行系統(tǒng)，為各級別專業(yè)自行車賽事提供優(yōu)美舒適的賽場，并在景區(qū)銜接處建設(shè)了茅臺、沙灘、紅軍、福祿臺等16個驛站。驛站的設(shè)施功能包括接待大廳、住宿房間、餐廳、展覽大廳、臨河棧道、房車露營地等。通過一體化的功能設(shè)計以及投融資設(shè)計，初步解決了公路的融資難題。

2013年，中國鐵建投資集團(tuán)有限公司與桂林市人民政府簽訂了資源至興安高速公路BOT項目投資合同，同時與資源縣人民政府簽訂了八角寨景區(qū)項目的投資意向書。中鐵建通過對高速公路項目和八角寨景區(qū)的共同開發(fā)、共同規(guī)劃，完成了項目的總體投資建設(shè)運(yùn)營。2017年12月資興高速公路通車，資源縣進(jìn)入桂林1小時旅游圈，而八角寨景區(qū)建成了國家AAAAA級景區(qū)，使資源縣旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，從而帶動整個資源縣經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。

▌交通+區(qū)域開發(fā)

重要節(jié)點(diǎn)的商業(yè)或準(zhǔn)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)。這種做法在早期較多，政策也相對寬松。如高速公路經(jīng)營公司經(jīng)過有關(guān)部門的批準(zhǔn)，在立交橋附近或服務(wù)區(qū)等地方，以自主經(jīng)營、合資、合作的方式，建造房屋、商鋪、展場、倉庫等，有的也配套一些城市用地建設(shè)住宅，對外出售或出租，獲取收入。隨著國家土地政策的不斷變化，這種做法的政策障礙較多。但也有部分項目在策劃過程中考慮依托周邊土地資源，進(jìn)軍養(yǎng)老地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)等領(lǐng)域。

山東省原齊魯交通發(fā)展集團(tuán)依托高速公路出入口和服務(wù)區(qū)，在山東省內(nèi)構(gòu)建了包括5個物流園區(qū)、11個物流中心、16個倉儲配送中心的物流節(jié)點(diǎn)體系，將交通服務(wù)延伸到運(yùn)輸服務(wù)，深化了業(yè)務(wù)鏈條。

甘肅省公交建集團(tuán)致力于嘗試參與大敦煌文化旅游經(jīng)濟(jì)圈，設(shè)計了“公路+路衍/旅游融合”總體開發(fā)項目，以懸泉置為未來發(fā)展核心，建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施、物流園區(qū)以及旅游集散區(qū)域。該集團(tuán)還依托國道312線清傅公路項目，同步建成甘肅省首條“5G+智慧公路”示范項目，在榆中生態(tài)創(chuàng)新城建設(shè)智慧交通產(chǎn)業(yè)園。通過這些創(chuàng)新嘗試，拓展了路衍經(jīng)濟(jì)的概念。

▌沿線其他資源開發(fā)

其他資源的開發(fā)內(nèi)容相對復(fù)雜，由于有著較強(qiáng)的屬地特點(diǎn)，通常是因地制宜，各不相同。如地處沙漠的高速公路，在建筑控制區(qū)內(nèi)設(shè)立太陽能或者風(fēng)電設(shè)施，地處海南的高速在中央隔離帶種植三角梅等經(jīng)濟(jì)作物等。

在中央加大鄉(xiāng)村振興工作力度背景下，把公路建設(shè)尤其是農(nóng)村公路建設(shè)與鄉(xiāng)村振興項目共同實(shí)施共同建設(shè)，是當(dāng)前交通部門和企業(yè)需要思考的重要課題。

用其他資源補(bǔ)償公路建設(shè)的資金缺口

由于公路投資是重資產(chǎn)投資，因而其他資源也需要是開發(fā)強(qiáng)度足夠高的重資產(chǎn)。目前來看，涉地和涉礦以及涉林資源是解決資金缺口問題的重要選擇。

▌涉地資源補(bǔ)償

我國《土地管理法》規(guī)定，國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新耕地。由于土地18億畝紅線的要求，占補(bǔ)平衡形成了一個穩(wěn)定的市場，尤其是省與省或者市與市之間的跨區(qū)域交易。

在部分條件比較好的南方省份，只要有足夠的土地用于開墾耕地或水田，開墾后再通過占補(bǔ)平衡市場獲取一定的指標(biāo)交易收益。因此部分省份將開墾土地的指標(biāo)、任務(wù)與公路建設(shè)項目共同策劃，形成了新的投資補(bǔ)償模式。目前看少數(shù)省份對耕地指標(biāo)和水田指標(biāo)都做過類似的策劃以及實(shí)踐。

▌涉礦資源補(bǔ)償

部分地方政府為了吸引社會資本投資公路，將所屬的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目與公路基礎(chǔ)設(shè)施共同實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)未來的財務(wù)平衡。

礦產(chǎn)資源比較典型的是砂石礦。河道的采砂權(quán)、礦山的開采權(quán)等由于具有較高的市場價值，是進(jìn)行財務(wù)平衡的首選。礦產(chǎn)資源與公路項目聯(lián)合開發(fā)的策劃有兩種模式，一種是兩類資產(chǎn)按一個項目整體進(jìn)行策劃，另一種是分別策劃共同實(shí)施。無論采用哪一種方式，都會與現(xiàn)行政策有一些不一致，需要解決較多的流程和法律問題。

部分交通企業(yè)目前也通過布局礦產(chǎn)資源領(lǐng)域帶動公路項目。如浙江省交通投資集團(tuán)作為浙江省綜合交通建設(shè)主力軍，其旗下的浙江交通資源投資集團(tuán)有限公司截至2021年12月末，擁有舟山大皇山凝灰?guī)r礦、舟山新興凝灰?guī)r礦、麗水麗新玄武巖礦、嵊州嵊興玄武巖礦、浦江黃宅閃長巖礦、諸暨石灰?guī)r礦、龍游石灰?guī)r礦、海鹽凝灰?guī)r礦、三門凝灰?guī)r礦、陜西商洛礦等10個礦點(diǎn)，資源儲量超7億噸，有效地支持了交通項目。

▌涉林資源補(bǔ)償

國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》中提出，到2035年，規(guī)劃建設(shè)國家儲備林2000萬公頃，年平均蓄積凈增2億立方米。在這一政策背景下，各省各地市都開始著手建設(shè)儲備林。隨著我國雙碳戰(zhàn)略的深入實(shí)施，儲備林項目建設(shè)的意義更加重大。由于儲備林項目有林下經(jīng)濟(jì)、碳匯交易、林木間伐銷售等市場化的措施，而且項目對公路交通基礎(chǔ)設(shè)施有需求，因而兩類項目共同實(shí)施有著一定的基礎(chǔ)。但目前來看，由于我國對林業(yè)資源管控較為嚴(yán)格，贏利模式和贏利能力都還有待進(jìn)一步觀察。

資源補(bǔ)償需要解決的主要問題和困境

從表面看，資源補(bǔ)償是解決公路投融資難題的一個方向，但細(xì)考起來，它有如下幾個方面的問題以及困境。

▌資源體量難以匹配

必須認(rèn)識到的是，公路投資是現(xiàn)實(shí)的重資產(chǎn)投資，縱觀各產(chǎn)業(yè)很難有哪一個產(chǎn)業(yè)能夠與它匹配。從當(dāng)前較為成功的幾個中央和省級的交通投資公司的主要業(yè)務(wù)也可以看得出來，公路投資如果難以實(shí)現(xiàn)平衡，最優(yōu)先的選擇是金融業(yè)，如投資銀行券商等；其次是房地產(chǎn)業(yè)，包括住宅和商業(yè)地產(chǎn)。其他行業(yè)很難支撐得起哪怕是收支平衡中的缺口部分。

從筆者進(jìn)行投融資咨詢的經(jīng)歷來看，僅有涉地和涉礦資源的補(bǔ)償由于體量較大，能夠完成基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的價值平衡。因此，資源補(bǔ)償?shù)暮诵脑谟趦?yōu)化投資項目的上下游業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，部分解決現(xiàn)金流不足的問題。對于少量的涉地和涉礦項目，在決策時也需要關(guān)注項目對土地和礦產(chǎn)市場的影響。

▌資源的管理體制帶來的難題

資源補(bǔ)償?shù)牡诙€難題是管理體制和理念。對于交通項目自身的資源而言，服務(wù)區(qū)如果拓展經(jīng)營內(nèi)容必然涉及規(guī)劃、征地以及土地屬性等一系列問題，而沿線以及其他資源的補(bǔ)償也涉及資源的管理主體和管理程序等問題。

最重要的問題之一，資源本身由地方政府所屬，它是否有意愿和能力將資源與公路基礎(chǔ)設(shè)施項目配套開發(fā)。要解決這個問題，就需要充分調(diào)動地方政府建設(shè)公路的積極性，讓地方政府同時考慮并設(shè)計開發(fā)方案。

第二個問題，一般的資源都有行業(yè)管理的規(guī)范，尤其是自然資源的出讓需要履行招拍掛程序。公路項目作為基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)履行招投標(biāo)程序。雖然兩者都是競爭方式，但競爭理念不一致，中間的過程也有較大的差異。這對配套開發(fā)的方案設(shè)計提出了很高的要求。

▌企業(yè)過于多元化

從投資主體方面，為了將更多的資源用于公路建設(shè)，不得不拓展業(yè)務(wù)內(nèi)容，根據(jù)項目的需要進(jìn)行多元化的發(fā)展。這種發(fā)展模式事實(shí)上已經(jīng)影響了國內(nèi)交通投資企業(yè)的發(fā)展路徑。大而雜的業(yè)務(wù)方向以及不專不精的投資，會限制交通企業(yè)專業(yè)化發(fā)展。

交通投融資是個復(fù)雜的問題，在目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下變得更加復(fù)雜。但解決問題的關(guān)鍵還是關(guān)注兩點(diǎn)：一是跳出交通看交通，交通并不是行業(yè)自己的事；二是站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長河中去思考，長遠(yuǎn)的判斷才能從根本上理解現(xiàn)狀，面對未來。

*本文僅代表作者觀點(diǎn)

關(guān)鍵詞： 高速公路 公路項目 地方政府